上世紀(jì)80年代末,公辦”律師身份改制轉(zhuǎn)換,律師以具有中立”地位的法律服務(wù)工作者的角色,參與到政府辦三產(chǎn)”、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉(zhuǎn)型等涉政府經(jīng)濟(jì)糾紛解決出謀劃策”上。隨著依法治國(guó)進(jìn)程的持續(xù)深入推進(jìn),律師受聘基層政府法律顧問(wèn),依托其社情民意瞭望哨”、身份相對(duì)獨(dú)立的職業(yè)特性和精通各種類型法律實(shí)務(wù)的專業(yè)優(yōu)勢(shì),逐步介入到政府決策、社會(huì)治理、依法行政的參謀、咨詢和實(shí)務(wù)運(yùn)作,特別是律師參與法律風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、群眾信訪、化解復(fù)雜社會(huì)矛盾糾紛的作用日趨彰顯,政府法律顧問(wèn)經(jīng)過(guò)20多年發(fā)展,遇到了飛速發(fā)展的新機(jī)遇。

　　江蘇省從2009年年初就將建立政府法律顧問(wèn)制度”作為一項(xiàng)重要工作從各個(gè)層面積極推進(jìn),到2011年全省市、縣兩級(jí)政府法律顧問(wèn)團(tuán)組建率均已達(dá)到100%。2013年,江蘇省司法廳又將政府法律顧問(wèn)工作納入公共法律服務(wù)體系建設(shè)同步推進(jìn),不斷拓展政府法律顧問(wèn)服務(wù)產(chǎn)品,大力提供律師專業(yè)服務(wù)能力,并由此推進(jìn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、城市社區(qū)、村的法律顧問(wèn)組織體系建設(shè)。

　　《法制日?qǐng)?bào)》記者近日在蘇州、無(wú)錫、南通等地基層采訪了解到,為市縣鎮(zhèn)三級(jí)政府主官”配備專職法律顧問(wèn),為行政機(jī)關(guān)和執(zhí)法部門配備專職律師團(tuán)隊(duì)建立穩(wěn)定的法律顧問(wèn)制度,對(duì)促進(jìn)地方又快又好發(fā)展,有效推動(dòng)法治政府建設(shè)進(jìn)程具有積極意義。

　　專業(yè)化”精英化”團(tuán)隊(duì)化”的高水平法律服務(wù),讓政府首長(zhǎng)嘗到了法律風(fēng)險(xiǎn)前置的甜頭”,政府決策的不少神秘領(lǐng)域”也向律師逐步敞開了大門

　　2009年7月,肖翔、錢虹、沈同仙等10名具有不同法律服務(wù)領(lǐng)域?qū)I(yè)優(yōu)勢(shì)的律師,從時(shí)任蘇州市市長(zhǎng)閻立的手中接過(guò)聘書,擔(dān)任任期兩年的蘇州市政府法律顧問(wèn)。蘇州市同時(shí)還出臺(tái)了《政府法律顧問(wèn)工作規(guī)則》,在蘇州市司法局設(shè)立了市政府法律顧問(wèn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室,對(duì)政府法律顧問(wèn)律師嘗試進(jìn)行日常管理,并在江蘇率先建立了以市政府法律顧問(wèn)費(fèi)”為預(yù)算項(xiàng)目的財(cái)政預(yù)算經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。

　　參與地方立法起草調(diào)研,對(duì)市政府決策、行政措施乃至突發(fā)事件應(yīng)急處置提供法律意見書,審查以市政府名義對(duì)外簽訂的民商事合同,承擔(dān)市長(zhǎng)信箱處理和評(píng)估,參與信訪維穩(wěn)工作,涉政府訴訟處理等,一共有七八項(xiàng)具體事務(wù)。”肖翔律師掰著指頭給記者細(xì)數(shù)著,印象最深的是,老百姓投訴到市長(zhǎng)信箱后,市長(zhǎng)會(huì)批示到具體經(jīng)辦部門,我們的職責(zé)就是以中立調(diào)查的方式,聯(lián)系當(dāng)事人,詢問(wèn)事項(xiàng)是由哪些部門處理的、怎么處理的、滿意不滿意、經(jīng)辦部門態(tài)度怎么樣。每個(gè)律師一年起碼辦理三四十件。”

　　成為市政府法律顧問(wèn),對(duì)律師行業(yè)價(jià)值和地位一定有提升,對(duì)領(lǐng)導(dǎo)決策方式也有一個(gè)潛移默化的改變。”錢虹律師所在的律師事務(wù)所有24名律師,去年人均業(yè)務(wù)收費(fèi)額突破百萬(wàn)元,雖然一年僅能從市政府獲得兩萬(wàn)元經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼,但該所還是確定了4名律師與錢虹搭成一個(gè)服務(wù)團(tuán)隊(duì),負(fù)責(zé)涉政府法律實(shí)務(wù)運(yùn)作。

　　雖然我們有市政府法律顧問(wèn)這個(gè)身份,但按照市里文件規(guī)定,我們都不得以這個(gè)身份對(duì)有關(guān)部門和當(dāng)事人施加影響,一旦出現(xiàn)這種問(wèn)題會(huì)被解聘。”錢虹說(shuō),當(dāng)顧問(wèn)的好處是,隨著專業(yè)法律服務(wù)質(zhì)量越來(lái)越受到認(rèn)可,特別是風(fēng)險(xiǎn)把控”的角色作用日益顯現(xiàn),很多新類型法律服務(wù)產(chǎn)品相繼浮現(xiàn),土地拆遷合法性審查問(wèn)題、城鎮(zhèn)化推進(jìn)等熱點(diǎn)領(lǐng)域的法律意見書、政府重大工程的法律風(fēng)險(xiǎn)控制以及公共采購(gòu)服務(wù)、信息化建設(shè)、合約體系架構(gòu)等建設(shè)領(lǐng)域熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題都會(huì)接觸到。正是這種專業(yè)化”精英化”團(tuán)隊(duì)化”的高水平法律服務(wù),讓政府首長(zhǎng)嘗到了法律風(fēng)險(xiǎn)前置的甜頭”,政府決策的不少神秘領(lǐng)域”也向律師逐步敞開了大門。

　　律師專業(yè)顧問(wèn)服務(wù)的內(nèi)容還遠(yuǎn)不止于此。據(jù)了解,同時(shí)與蘇州工業(yè)園區(qū)建設(shè)規(guī)劃局、招標(biāo)辦簽約擔(dān)任法律顧問(wèn)的錢虹,近年來(lái)還列席了國(guó)有金雞湖投資發(fā)展公司的每一次項(xiàng)目論證會(huì),并為建設(shè)領(lǐng)域相繼開辦了二十多場(chǎng)法律培訓(xùn)課程。

　　具有蘇州大學(xué)法學(xué)院教授身份的沈同仙,僅在處理國(guó)家出臺(tái)養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法后引起企業(yè)員工退保信訪過(guò)程中,就為600多人開課宣講勞資權(quán)益保護(hù),化解群眾因政策變化產(chǎn)生的各種疑惑。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期間,勞資問(wèn)題牽動(dòng)著社會(huì)穩(wěn)定,我們絲毫不敢怠慢,肩負(fù)的責(zé)任確實(shí)很大。”沈同仙說(shuō)。

　　律師為政府領(lǐng)導(dǎo)顧問(wèn)法律事務(wù),在大多數(shù)地方還停留在事后處理糾紛滅火”層面上,還沒(méi)有建立穩(wěn)定高效的外包服務(wù)機(jī)制

　　曾幾何時(shí),律師提供免費(fèi)法律咨詢成為體現(xiàn)職業(yè)精神、奉獻(xiàn)社會(huì)的一種形式。然而,這種方式是否具有可持續(xù)性?是否能一直保持著活力,讓服務(wù)對(duì)象享受到高質(zhì)量服務(wù)呢?

　　《法制日?qǐng)?bào)》記者了解到,與會(huì)計(jì)、評(píng)估、審計(jì)、專利商標(biāo)代理服務(wù),人力資源、房地產(chǎn)、金融保險(xiǎn)證券等中介服務(wù),以及商貿(mào)、科技、文化等領(lǐng)域中介服務(wù)類相比,律師服務(wù)有些不同之處——在政府法治領(lǐng)域長(zhǎng)期存在著認(rèn)識(shí)差”,一定程度上影響著政府決策法治化的廣度和深度。

　　政府購(gòu)買法律服務(wù)需求的大小,和當(dāng)前對(duì)律師服務(wù)價(jià)值認(rèn)識(shí)不一的情況密切相關(guān)。”蘇州市司法局局長(zhǎng)朱正分析認(rèn)為,律師為政府領(lǐng)導(dǎo)顧問(wèn)法律事務(wù),在大多數(shù)地方還停留在事后處理糾紛滅火”層面上,還沒(méi)有建立穩(wěn)定高效的服務(wù)機(jī)制,如果在機(jī)制上缺乏突破,將制約政府通過(guò)購(gòu)買方式獲得高質(zhì)量的法律服務(wù)。

　　專業(yè)法律服務(wù)在政府決策過(guò)程中,逐步給領(lǐng)導(dǎo)帶來(lái)了法律平等的思想認(rèn)識(shí),有利于逐步摒棄領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力壟斷的舊習(xí),但在法律顧問(wèn)本身的運(yùn)作機(jī)制上,外包服務(wù)理念還沒(méi)有樹立起來(lái)。”南通市崇川區(qū)政府辦副主任、法制辦主任趙江認(rèn)為。

　　無(wú)錫市司法局副局長(zhǎng)劉益良則認(rèn)為,政府法律顧問(wèn)工作更加需要政府作為推動(dòng)主體,一方面解決組織模式和機(jī)制不完善問(wèn)題,另一方面解決服務(wù)對(duì)價(jià)模式的多個(gè)瓶頸”問(wèn)題,對(duì)一些需要深入法律服務(wù)的領(lǐng)域,可以嘗試專項(xiàng)服務(wù)外包、服務(wù)招標(biāo)方式,明確權(quán)責(zé),提高服務(wù)專業(yè)化程度。

　　無(wú)錫市政府金融辦副調(diào)研員邱士安介紹說(shuō),在推動(dòng)無(wú)錫企業(yè)上市過(guò)程中面臨許多問(wèn)題,如政府怎么抓?怎么既避免大包大攬,又定位準(zhǔn)確?政府設(shè)立10多億元的引導(dǎo)資金怎么來(lái)吸引全球著名投資基金進(jìn)駐無(wú)錫?在解決這些問(wèn)題時(shí),大部分文件、章程的調(diào)研起草,融資、人才落戶等具體事務(wù),都離不開宋政平律師帶領(lǐng)下的法律服務(wù)團(tuán)隊(duì)的支持。

　　我們基于國(guó)外成熟模式的經(jīng)驗(yàn),提出建立一個(gè)資本市場(chǎng)平臺(tái)的建議,得到了金融辦的采納,并成為專家組的成員之一。我們對(duì)照市政府常務(wù)會(huì)議紀(jì)要確定的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)精神,對(duì)每個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行法務(wù)把關(guān),細(xì)致核規(guī),對(duì)其中哪些規(guī)定需要由市政府進(jìn)一步解釋的,出具法律意見,這些措施確實(shí)彌補(bǔ)了過(guò)去政府法律事務(wù)精準(zhǔn)度不足問(wèn)題,也獲得了投資企業(yè)的高度認(rèn)可。”宋政平律師介紹。

　　與無(wú)錫市軌道辦簽約法律顧問(wèn)的范永明律師,帶領(lǐng)著律師事務(wù)所6人團(tuán)隊(duì),為無(wú)錫軌道交通建設(shè)服務(wù)了5年,1000多個(gè)招投標(biāo)文件必須蓋上他的個(gè)人印章,軌道辦才會(huì)蓋上公章。記得最大一個(gè)合同有2000多頁(yè),都是枯燥無(wú)味的文字,有哪一個(gè)問(wèn)題之前沒(méi)有遇到,還要從頭學(xué)習(xí)研究,工作量和壓力太大了。”范永明引以為傲的是,至今該項(xiàng)目沒(méi)有因?yàn)楦瘮《プ咭粋€(gè)人,也沒(méi)有發(fā)生任何糾紛。權(quán)力關(guān)進(jìn)了制度的籠子里,我們的專業(yè)化法律運(yùn)作機(jī)制首先就保護(hù)了一大批干部”。

律師團(tuán)隊(duì)獨(dú)立把關(guān)為領(lǐng)導(dǎo)設(shè)置了一道防護(hù)線”,對(duì)行政和經(jīng)濟(jì)工作中難以避免的隨意性”套上了緊箍咒”

　　記者采訪了解到,目前在江蘇各地,政府法律顧問(wèn)形式出現(xiàn)了政府文件聘用、協(xié)議聘用、服務(wù)包干聘用等不同模式。在南通,2012年5月起所轄7個(gè)縣區(qū)全部以一對(duì)一”模式建立律師和縣區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)班子的掛鉤服務(wù)機(jī)制,其中,崇川區(qū)還建立了以政府法律顧問(wèn)室為主架,區(qū)政府主要領(lǐng)導(dǎo)配備首席法律顧問(wèn)、政府分管領(lǐng)導(dǎo)配備專業(yè)法律顧問(wèn)、街辦和區(qū)直機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)配備單項(xiàng)法律顧問(wèn)為支撐的1+3”政府法律顧問(wèn)新模式。

　　擔(dān)任崇川區(qū)兩任區(qū)長(zhǎng)法律顧問(wèn)的律師吳文彬說(shuō),僅在該區(qū)南大街改造項(xiàng)目中,就先后參加了5次會(huì)議,并在與蘇寧電器合作開發(fā)框架協(xié)議中逐條審查把關(guān),先后三易其稿。

　　對(duì)接副區(qū)長(zhǎng)楊春紅的律師宋暉介紹,從受邀式服務(wù)”到主動(dòng)式服務(wù)”,副區(qū)長(zhǎng)分管下的計(jì)生部門的每一個(gè)行政處罰、聽證、非訴執(zhí)行都要配上一個(gè)法律意見書。

　　擔(dān)任分管副區(qū)長(zhǎng)法律顧問(wèn)、又擔(dān)任區(qū)房屋征收辦法律顧問(wèn)的李小飛律師則坦言,涉及利益群體問(wèn)題,法律事務(wù)往往從房屋確權(quán)開始就需要介入,信息公開、評(píng)估報(bào)告審查、簽約,甚至訴訟、信訪,去年花去了一半精力,但自己無(wú)意間也成為了這個(gè)領(lǐng)域的專家,職業(yè)榮譽(yù)感比較強(qiáng)烈,就是收益”與付出”還不成比例。

　　通過(guò)建立政府法律顧問(wèn)機(jī)制獲得法律智庫(kù)”法律外腦”的行政機(jī)關(guān),無(wú)疑深刻認(rèn)識(shí)到了其中最重要的價(jià)值。

　　無(wú)錫市惠山開發(fā)區(qū)管委會(huì)財(cái)政局長(zhǎng)薛穎介紹,開發(fā)區(qū)兼具政府和企業(yè)兩種性質(zhì),遇到的問(wèn)題十分復(fù)雜。該區(qū)剛成立之初,想建立獨(dú)立的法務(wù)部門,但又想不如服務(wù)外包”來(lái)得專業(yè)。從2002年起,該區(qū)與丁嘉宏律師簽約至今,所有涉及到的合同都由律師團(tuán)隊(duì)獨(dú)立把關(guān),實(shí)際上為領(lǐng)導(dǎo)設(shè)置了一道防護(hù)線”,對(duì)行政和經(jīng)濟(jì)工作中難以避免的隨意性”套上了緊箍咒”。

　　購(gòu)買法律服務(wù),讓法律專家對(duì)重大事項(xiàng)把脈”,花的是小錢,解決的是大問(wèn)題。法律顧問(wèn)參與社會(huì)治理的熱情得到提升,為市政府決策參考開辟了一個(gè)新平臺(tái)

　　《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪了解到,隨著公共法律服務(wù)體系建設(shè)在江蘇全省深度推進(jìn),作為重要一環(huán)的政府法律顧問(wèn)工作,在短短兩年時(shí)間里彌補(bǔ)了之前數(shù)十年發(fā)展的不足。

　　江蘇省司法廳一份《全省政府購(gòu)買律師法律服務(wù)調(diào)研報(bào)告》顯示,2013年、2014年江蘇各地購(gòu)買律師法律服務(wù)經(jīng)費(fèi)總額達(dá)2815.47萬(wàn)元,其中1051.2萬(wàn)元為政府法律顧問(wèn)經(jīng)費(fèi)。從2014年情況看,全省13個(gè)省轄市、100個(gè)縣(市、區(qū))中,僅有3個(gè)省轄市、39個(gè)縣(市、區(qū))政府法律顧問(wèn)工作沒(méi)有列入經(jīng)費(fèi)保障,無(wú)償服務(wù)”機(jī)制逐步變?yōu)樯贁?shù)。

　　深入分析數(shù)據(jù)還可以發(fā)現(xiàn),2014年蘇南地區(qū)5個(gè)省轄市經(jīng)費(fèi)額度占全省69%,顯示經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與政府法律服務(wù)需求成對(duì)應(yīng)狀態(tài)。此外,由于市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制不健全、提供服務(wù)內(nèi)容不明確、市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制尚不健全等因素,客觀上還制約了政府財(cái)政部門的立項(xiàng),目前全省僅有8個(gè)地區(qū)的10個(gè)項(xiàng)目是計(jì)劃針對(duì)服務(wù)內(nèi)容提出服務(wù)資質(zhì)和標(biāo)準(zhǔn),通過(guò)政府招標(biāo)的形式進(jìn)行采購(gòu),其余均為項(xiàng)目單位指定購(gòu)買特定服務(wù)機(jī)構(gòu)提供法律服務(wù)。

　　調(diào)研報(bào)告還認(rèn)為,目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)、鄉(xiāng)村的法律服務(wù)需求不清晰,針對(duì)性法律服務(wù)產(chǎn)品少,均在客觀上制約了基層政府購(gòu)買律師法律服務(wù)積極性。

　　在政府法律顧問(wèn)機(jī)制建設(shè)起步較早、措施較具體的蘇州市,為了解決顧而不問(wèn)”的問(wèn)題,蘇州市人民政府辦公室2014年2月下發(fā)了《政府法律顧問(wèn)工作考核辦法》,明確每年7月底由司法局作為領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室組織實(shí)施對(duì)履職、承擔(dān)義務(wù)、遵守紀(jì)律、參與公益等情況的具體考核計(jì)分,作為下一期顧問(wèn)人選的依據(jù)。

　　讓法律專家對(duì)重大事項(xiàng)‘把脈’,花的是小錢,解決的是大問(wèn)題。”蘇州市副市長(zhǎng)張躍進(jìn)介紹說(shuō),蘇州為此明確了司法局、政府法制辦對(duì)政府法律顧問(wèn)工作的分工,即由市司法局具體研究這項(xiàng)制度如何完善推進(jìn),并對(duì)律師進(jìn)行日常管理,由市政府法制辦負(fù)責(zé)交辦具體事務(wù),并將法律意見組織反饋。法律顧問(wèn)參與社會(huì)治理的熱情得到提升,僅撰寫的調(diào)研文章和建議已達(dá)20余篇,為市政府決策參考開辟了一個(gè)新平臺(tái)。

　　從免費(fèi)服務(wù)到購(gòu)買服務(wù),體現(xiàn)了江蘇各級(jí)政府對(duì)律師業(yè)的認(rèn)同和律師發(fā)揮出作用的認(rèn)可。”江蘇省司法廳廳長(zhǎng)柳玉祥說(shuō),江蘇省財(cái)政廳已將法律服務(wù)項(xiàng)目納入《江蘇省2014年度政府購(gòu)買公共服務(wù)集中采購(gòu)指導(dǎo)目錄》,江蘇將建立完善政府法律顧問(wèn)的服務(wù)質(zhì)量績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制,并將政府購(gòu)買服務(wù)向政府部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)延伸,使之在各級(jí)政府運(yùn)用法治思維、法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展中發(fā)揮重要作用。

　　記者手記

　　從擔(dān)任滅火隊(duì)員”,到成為依法決策環(huán)節(jié)重要一員；從口頭服務(wù)、電話服務(wù)、無(wú)償服務(wù),到通過(guò)服務(wù)外包形式提供高質(zhì)量專業(yè)服務(wù)；從1989年司法部發(fā)布《關(guān)于律師擔(dān)任政府法律顧問(wèn)的若干規(guī)定》首次提出,到十八屆三中全會(huì)明確要求普遍建立法律顧問(wèn)制度,政府法律顧問(wèn)工作已經(jīng)走過(guò)了25年。

　　我們需要充分認(rèn)識(shí)到,專業(yè)、透明、高質(zhì)量的法律服務(wù),對(duì)政府行為中存在的腐敗瀆職和亂作為是一把利劍,與權(quán)力壟斷、大包大攬、暗箱操作等舊弊也格格不入,但對(duì)建立廉潔政府、法治政府則是福音,因?yàn)橥ㄟ^(guò)希望嚴(yán)格遵守法律這個(gè)游戲規(guī)則”辦事的人來(lái)說(shuō),專業(yè)法律服務(wù)發(fā)揮的避免走彎路、走錯(cuò)路的作用不言而喻,只要我們的創(chuàng)新機(jī)制建立在更加公開、透明的軌道上運(yùn)作,就會(huì)實(shí)現(xiàn)社會(huì)效果、法律效果的雙贏。當(dāng)然,律師職業(yè)隊(duì)伍需要進(jìn)一步加強(qiáng)專業(yè)素養(yǎng)、誠(chéng)信意識(shí),使之有能力承接法治社會(huì)建立過(guò)程中的各種挑戰(zhàn),律師擔(dān)任政府法律顧問(wèn)這一中國(guó)特色的法律服務(wù)制度的重要方式,有望在依法治國(guó)大背景下破除觀念認(rèn)識(shí)的藩籬,迸發(fā)出嶄新的活力。（記者丁國(guó)鋒）