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公共政策評估的內(nèi)涵

評估也稱為評價，通常是指根據(jù)一定的標準去判斷某一特定系統(tǒng)的整體，或系統(tǒng)內(nèi)部諸要素和環(huán)節(jié)的結(jié)構(gòu)與功能的狀態(tài)，以及判斷系統(tǒng)產(chǎn)出的數(shù)量和質(zhì)量水平及預(yù)定目標的差距等基本情況,從而得到特定信息的過程。目前，由于認識上的分歧，學(xué)術(shù)界對公共政策評估的內(nèi)涵仍存在一定的爭議,對政策評估的界定也是見仁見智。關(guān)于公共政策評估的含義，具有代表性的觀點主要包括以下幾類。

第一種觀點認為,政策評估主要是對政策方案或政策計劃的評估。胡雷(JosephS.Wholey)在1970年出版的《聯(lián)邦評估政策》一書中指出:“政策評估是評估一項國家計劃在符合目標方面之總體影響，或者評估兩個或更多計劃在符合共同目標方面之相關(guān)效能?！雹儆鴮W(xué)者理查菲爾德(N.Lichfield)則認為，評估是一種“描述各種解決政策問題的方案，陳述各種方案的優(yōu)劣的過程”。②美國學(xué)者阿肯(M.C.Alkin)持相似的觀點，他在“評估理論的發(fā)展”一文中指出「評估是一種過程,這個過程在于確定重要的決策范圍，選擇適當(dāng)?shù)馁Y訊，搜集與分析這些資訊并形成有用的摘要資料，作為決策者抉擇適當(dāng)?shù)恼叻桨傅幕A(chǔ)?！雹鄢衷摲N觀點的學(xué)者將政策評估視為決策前的一種分析過程，其任務(wù)在于確定重要的決策范圍，搜集、篩選、分析所獲資料和信息，為決策者的決策活動提供適當(dāng)?shù)恼叻桨富A(chǔ)。顯然，這種觀點強調(diào)的是對政策方案的評估，目的在于分析、比較各種政策方案的可行性及其相對的優(yōu)缺點。事實上，從現(xiàn)代政策科學(xué)的角度看，這僅僅是一種政策執(zhí)行前的評估，屬于預(yù)評估的范圍，是整個政策評估的一個環(huán)節(jié)。因此，這種觀點不能涵蓋政策評估的所有領(lǐng)域。

第二種觀點認為，政策評估的著眼點是政策效果，即政策評估就是對政策的效果進行的研究(張金馬)。④美國學(xué)者托馬斯?R戴伊認為：“政策評估就是了解公共政策所產(chǎn)生的效果的過程?就是試圖判斷這些效果是否是所預(yù)期的效果的過程,就是判斷這些效果與政策成本是否符合的過程。"⑤臺灣學(xué)者林水波、張世賢等認為:政策評估的內(nèi)涵為評估某一現(xiàn)行的政策，其在達成目的上的效果，并利用研究設(shè)計的原則.來分辨在某種情景內(nèi)，究竟是政策本身還是其他因素形成的效果，最后企圖以修正現(xiàn)行政策的方式，增進其效果。①總體看來，持這種觀點的學(xué)者認為，政策評估的主要目的是評價所執(zhí)行的公共政策在達成其目標上的效果，確認政策對問題的解決程度和影響程度，并運用研究設(shè)計的原則，通過政策效果的透視和分析，辨析形成當(dāng)前政策效果的成因，分析某種效果是政策本身的作用還是其他因素所致，以求通過優(yōu)化政策系統(tǒng)及政策運行機制的方式來強化和擴大政策的效力。這種觀點實際上是一種狹義層面的評估，它強調(diào)了政策效果的意義和作用，使政策效果作為公共政策評估的唯一內(nèi)容而凌駕于整個系統(tǒng)評估之上，忽略了對政策目標、政策過程、政策結(jié)構(gòu)和功能，以及政策系統(tǒng)諸要素優(yōu)化組合狀況等方面內(nèi)容的評價，有以偏概全的嫌疑，難以使公共政策評估收到應(yīng)有的效果。

美國公共政策學(xué)者羅森布魯姆(DavidH.Rosenbloom)指出，政策評估的目的不僅在于檢視某項政策是否達成預(yù)期的影響，更重要的是在于檢視政策的執(zhí)行是否妥適。②羅森布魯姆分別從管理的觀點、政治的觀點以及法律的觀點來探討政策評估的意義。就管理的觀點來看，政策評估關(guān)心的焦點在于以效能、效率和經(jīng)濟性等標準衡量政策執(zhí)行的成敗。例如:依效能的標準，我們想要了解主管機關(guān)對該政策的組織權(quán)責(zé)是否清楚，執(zhí)行該政策的行政資源是否充分;依效率的標準，我們希望能知道該政策的成本效益關(guān)系，即是否以最小的成本完成設(shè)定的目標或利益，或以固定的成本達到最大效益;依經(jīng)濟的標準，我們可以檢測在政策執(zhí)行過程中是否有疏失、錯誤及浪費的情形發(fā)生。就政治的觀點而言，羅森布魯姆提出將代表性、反應(yīng)度和責(zé)任三方作為衡量的標準。代表性強調(diào)民眾(特別是利害關(guān)系人)在政策執(zhí)行決策上的參與;反應(yīng)度則注重政府對民眾需求反應(yīng)究竟是靈敏還是遲鈍;而責(zé)任則在厘清行政部門對該政策所應(yīng)負起的責(zé)任。此種觀點的政策評估和前述管理觀點有很大的不同，它所考慮的因素屬于政治或倫理層面，而非純粹理性技術(shù)層的考量。法律觀點的政策評估則強調(diào)平等保障、程序正義和相關(guān)民眾的權(quán)益。換言之，此一觀點之評估也可稱為合法性評估。①

第三種觀點認為，政策評估是對政策全過程的評估，既包括對政策方案的評估,也包括對政策執(zhí)行以及政策結(jié)果的評估。簡而言之，政策評估是一種對政策運行全過程進行的分析和研究。美國著名政策學(xué)家斯圖亞特?S.內(nèi)格爾認為:“公共政策分析可以定義為一個過程，即依照政策與政策目標之間的關(guān)系，在各種備選的公共政策或政府方案中，確定一個能最大限度地達到一系列既定政策目標方案的過程。這一定義引出了政策評估的四大要素：（1）目標,包括規(guī)范性約束和各目標的相對權(quán)重;（2）政策、項目、計劃、決議、可選權(quán)、手段或其他用以達到的目標的方案;（3）政策與目標之間的關(guān)系，包括運用直覺、權(quán)威性典籍、統(tǒng)計數(shù)據(jù)、觀測、推理、猜測和其他手段建立的關(guān)系;（4）根據(jù)目標、政策及相互關(guān)系，得出應(yīng)當(dāng)選擇哪一個政策或政策組合的結(jié)論。”

與前面兩種觀點相比，持這種觀點的學(xué)者擴大了評估的范圍和視野,超越了僅對政策方案和政策效果進行評估的局限，使政策評估更為全面。但與此同時，這種定義在一定程度上仍然存在對政策目標、政策評估標準，以及政策過程評估與整個評估系統(tǒng)的關(guān)系強調(diào)不足等方面的局限。

除此之外,關(guān)于政策評估的界定還很多，但總體而言，以上述三種觀點最具代表性。事實上，這些定義都從某一方面揭示或強調(diào)了政策評估的特性，對深入理解政策評估具有積極的意義。然而，由于角度的不同，許多定義都程度不同地存在著某些局限性,因而在全面理解政策評估含義方面難免存在一些缺憾。因此，要深入理解政策評估的內(nèi)涵，必須將其置于系統(tǒng)的觀念下進行考察和研究。

作為系統(tǒng)的政策評估，包括了諸多組成要素,例如評估主體（評估者）、評估客體（公共政策）、評估環(huán)境、評估的目的與標準，以及評估的過程與方法體系等多方面的內(nèi)容。因此,全面的政策評估應(yīng)至少囊括以上要素以及各要素之間的相互作用關(guān)系，這也是廣義層面的政策評估。當(dāng)然,系統(tǒng)的觀念并不排斥狹義層面的政策評估，例如對政策效果和政策方案等特定對象的評估，只不過對這些特定內(nèi)容的評估必須全面考慮系統(tǒng)其他因素的影響，使評估的進行在政策系統(tǒng)的整體框架下更有目的性和針對性。

那么，作為系統(tǒng)概念的政策評估.應(yīng)該如何界定呢？黃杰、楊誠虎認為，首先必須明確政策評估是分層次、系統(tǒng)化的，其次，政策評估存在狹義和廣義之分。以這兩點為基礎(chǔ),他們給出了公共政策評估的概念,即:在特定的政策制度下，評估主體按照一定的評估標準和程序，對公共政策的質(zhì)量和效果，以及構(gòu)成政策系統(tǒng)的諸要素、環(huán)節(jié)和評價方法進行局部或全面分析，并獲得相關(guān)信息與政策結(jié)論的過程。對系統(tǒng)某個或若干個要素及環(huán)節(jié)的具體評估就是狹義的政策評估,對整個系統(tǒng)的全面評估則是廣義概念上的政策評估。

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