外包”、服務外包”，是近些年屢見不鮮的熱門詞匯。所謂城管外包”與治安外包”是指城管機關、公安機關將其部分行政管理權與提供公共服務的義務轉委托給社會組織、公司企業(yè)單位實施。實踐中曾有諸如深圳市城管機關與湖南邵陽市政府購買公共服務的同時，也將執(zhí)法權一并轉包產生爭議與引發(fā)問題的先例。對于城管機關、公安機關外包”其行政管理權與公共服務是否合法，一直存在著分歧意見。

在法治思維的視角下分析上述問題，首先得廓清我國城管機關與公安機關的公權力的性質。對于國家公權力而言，法無授權不得為”、權力行使不越界”，已成為法治國家通行的法律原則。在我國，人們通常將這一原則理解為依法行政”，即行政機關必須遵守現(xiàn)行有效的法律，必須依照法律授權進行行政執(zhí)法活動。同時，社會主義政治文明的首要標準是公權力的合法性和正當性。任何國家機關和其他公權力主體的權力必須為人民所合法授予。沒有人民通過其代表機關的授權，沒有憲法和法律的根據，公權力主體不得做出任何影響自然人或組織私權利的行為。公權力主體如果可以不經憲法和法律授權而任意行為，其濫權和侵權就不可避免，自然人、組織的私權利就無法得到保障。2004年3月，國務院《全面推進依法行政實施綱要》明確指出：建立健全行政執(zhí)法主體資格制度。行政執(zhí)法由行政機關在其法定職權范圍內實施，非行政機關組織未經法律、法規(guī)授權或者行政機關的合法委托，不得行使行政執(zhí)法權；要清理、確認并向社會公告行政執(zhí)法主體；實行行政執(zhí)法人員資格制度，沒有取得執(zhí)法資格的不得從事行政執(zhí)法工作”。2010年10月，國務院《關于加強法治政府建設的意見》也明確指出，各級行政機關要自覺在憲法和法律范圍內活動，嚴格依照法定權限和程序行使權力、履行職責。”

長期以來，我們經常將城市管理”與治安管理”簡單等同于城管執(zhí)法”與治安執(zhí)法”，好似城市管理與治安管理的服務必然以執(zhí)法的形式體現(xiàn)。其實，城市管理與治安管理均是很大的概念，內涵是豐富的。具體而言，作為國家公權力的范疇，城管機關與公安機關的權力均主要包括三項：行政許可權、行政處罰權、行政強制權。按照我國《行政許可法》、《行政處罰法》與《行政強制法》的規(guī)定，行政主體對上述三項行政權的行使均規(guī)定了嚴格的條件，均不得隨意轉委托?！缎姓S可法》第 9條規(guī)定：依法取得的行政許可，除法律、法規(guī)規(guī)定依照法定條件和程序可以轉讓的外，不得轉讓”?！缎姓娭品ā返?17條也規(guī)定，行政強制措施應當由行政機關具備資格的行政執(zhí)法人員實施，其他人員不得實施”。《行政處罰法》第18條則規(guī)定，行政機關依照法律、法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定，可以在其法定權限內委托符合本法第19條規(guī)定條件的組織實施行政處罰。行政機關不得委托其他組織或者個人實施行政處罰。”而《行政處罰法》第19條規(guī)定了受委托組織須符合的三個條件，其第一個條件要求必須是依法成立的管理公共事務的事業(yè)組織”。沒有一個外包公司符合所謂依法成立的管理公共事務的組織”這一要求?；诜ɡ砜梢缘贸鋈缦陆Y論：在法治思維的視角下，城管機關與公安機關的行政管理權是不能進行所謂外包”的。

同時，不容否認的是，政府購買社會服務，公共服務領域引入市場機制，是我國行政管理改革的方向。公共服務外包的實質是政府整合轄區(qū)內的社會資源，引入市場機制，調動企業(yè)參與城市管理的積極性和創(chuàng)造性，通過合理授權，形成政府與市場、政府與企業(yè)之間的合作伙伴關系，這是社會管理創(chuàng)新的重要體現(xiàn)。同時，政府購買社會服務也應該有邊界。外包”政府服務的底線是政府可以將其承擔的某些技術性、行業(yè)性、服務性、協(xié)調性職能轉交給社會中介組織、公共服務組織。從這個意義上說，城市社會管理中的服務性職能是可以被外包”的。除了行使公權力之外的公共服務項目，比如治安巡邏、清掃大街、維護花草樹木、處理城市垃圾和污水，這些是可以外包和社會化的，這常被稱為政府花錢買服務”。這樣的舉措提高了政府服務質量，也會讓民眾滿意。

此外，還需要對公安機關的服務外包”作具體分析。我國《警察法》規(guī)定：為維護社會治安秩序，公安機關的人民警察對有違法犯罪嫌疑的人員，經出示相應證件，可以當場盤問、檢查。”這些具體的警察權，作為保安公司的工作人員無權行使，保安公司可以購買的公共服務能且只能是協(xié)助”人民警察從事具體的治安管理，但不能越過協(xié)助”這一邊界。近年來，一些地方效仿湖南省邵陽市的做法，與保安公司簽訂協(xié)議，以支付承包費的形式為城區(qū)提供有償治安巡邏服務。但實踐中，這種巡邏服務是有邊界的。其邊界在于只能協(xié)助警察機關行使具體的行政管理權，不能獨立行使盤問、抓捕、檢查等行政權力。需要提出的是，城區(qū)治安的承包者并沒有治安的執(zhí)法權，只是協(xié)助公安機關進行防控，只要堅持這個原則就可以把握公權力的行使邊界。

在通過法治思維與法治工作方式加強社會管理的時代背景下，城市管理、治安管理與行政執(zhí)法的關系需要厘清，行政執(zhí)法權不能打包、授讓乃至外包，傳統(tǒng)以執(zhí)法混同、替代管理的做法需要得到及時糾正。在新的歷史時期，賦予基層自治更多的空間，最終探索出一個公共服務或者社會服務能合理銜接的有效途徑。同時，要通過完善的制度設計監(jiān)管到位。但是，無論如何，底線也是需要堅守的：公共權力是不能外包”的，公共服務是可以外包”的。