新短缺時(shí)代”呼喚公共服務(wù)外包
我國快速的經(jīng)濟(jì)增長已使得物質(zhì)財(cái)富總體上較為豐富，能夠滿足人們的基本物質(zhì)生活需求，以物的短缺”為顯著特征的時(shí)代一去不復(fù)返。
上海師范大學(xué)公共管理與社會政策研究中心何精華教授認(rèn)為，以公共資源、社會保障、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共物品的短缺為顯著特征的新短缺時(shí)代”已經(jīng)來臨，與人之基本生存和發(fā)展息息相關(guān)的公共事業(yè)的建設(shè)和發(fā)展滯后于經(jīng)濟(jì)增長與社會發(fā)展的非均衡態(tài)勢日益劇烈，與人民日益增長的社會公共需要相對應(yīng)的公共服務(wù)供給的短缺，尤其是日益擴(kuò)大的基本公共服務(wù)供給的非均衡狀態(tài)和差距已經(jīng)成為制約經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與和諧社會建設(shè)的主要瓶頸。
我國十二五”規(guī)劃明確指出，要改革基本公共服務(wù)提供方式，引入競爭機(jī)制，擴(kuò)大購買服務(wù)，實(shí)現(xiàn)提供主體和提供方式多元化。推進(jìn)非基本公共服務(wù)市場化改革，放寬市場準(zhǔn)入，鼓勵(lì)社會資本以多種方式參與，增強(qiáng)多層次供給能力，滿足群眾多樣化需求。
國家行政學(xué)院公共行政教研室主任竹立家教授說，公共服務(wù)外包是現(xiàn)代社會管理的一種基本形式，政府把可以市場化運(yùn)作的部門或功能外包出去，這是政府管理和社會管理創(chuàng)新的重要形式”，利用市場提高公共服務(wù)質(zhì)量，降低成本，已經(jīng)是發(fā)達(dá)國家成熟的政府運(yùn)作思路，是全世界范圍的大趨勢。我國也應(yīng)該通過政府公共服務(wù)外包等形式，有序地轉(zhuǎn)移政府職能，讓社會組織能充分發(fā)揮其社會治理的職能和作用，讓社會組織承擔(dān)一部分社會治理職能和社會責(zé)任，從而實(shí)現(xiàn)社會的共同治理”。
更少的資源更高的效能
相關(guān)資料顯示，20世紀(jì)90年代以來，我國一些地方就已經(jīng)采用公共服務(wù)外包的方式來提供公共服務(wù)，不僅街道清潔、垃圾處理等服務(wù)性行政被外包出去，連治安管理權(quán)、收費(fèi)權(quán)等傳統(tǒng)的秩序行政也被承包出去。譬如，青島的垃圾清掃服務(wù)外包，北京東城區(qū)公共廁所服務(wù)外包，深圳的能源、水務(wù)、燃?xì)?、公共交通等公用服?wù)項(xiàng)目的國際招標(biāo)，廣州市珠江環(huán)衛(wèi)體制實(shí)行管理與服務(wù)分離，廈門市對下崗人員實(shí)行社會培訓(xùn)、政府買單”等形式。
何精華教授認(rèn)為，這些嘗試收到三方共贏的效果，減少了公共服務(wù)的成本，控制了政府規(guī)模，提高了公共服務(wù)的質(zhì)量。
他說，將政府部分提供公共服務(wù)的職能釋放出來交由市場和社會提供，建立政府與市場和社會之間的競爭，倡導(dǎo)公共服務(wù)市場化是提升公共服務(wù)效率和質(zhì)量的重要途徑。這是一種政府承擔(dān)、定項(xiàng)委托、合同管理、評估兌現(xiàn)”的新型的政府提供公共服務(wù)方式。
例如，日本近年來推行的公共部門改革，幾乎所有的政府服務(wù)項(xiàng)目都可能外包，進(jìn)行競爭性招標(biāo)，并對公共服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行市場測試”，以檢驗(yàn)私營經(jīng)濟(jì)部門經(jīng)營這些服務(wù)是否質(zhì)量更優(yōu)，效率更高。
他說，公共服務(wù)外包有助于解決政府資源限制和提供公共服務(wù)效能的矛盾與沖突。它改變政府自辦服務(wù)的模式，改變政府部門做一件事情就要建立一個(gè)服務(wù)機(jī)構(gòu)或自辦一個(gè)事業(yè)單位、養(yǎng)一批人的習(xí)慣，變養(yǎng)人為辦事；公共服務(wù)外包有利創(chuàng)新公共服務(wù)的體制機(jī)制，提高公共服務(wù)的效率和品質(zhì)，建設(shè)服務(wù)型政府，也有利于促轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)改善民生與擴(kuò)內(nèi)需保增長的統(tǒng)籌，加快現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展，還有利于服務(wù)消費(fèi)類市場培育、成長，有利于政事、政府與中介組織的分開和管理創(chuàng)新，同時(shí)也讓老百姓和服務(wù)對象得到更多、更好、更滿意的服務(wù)。
如何預(yù)防外包失靈”
政府推行公共服務(wù)外包是為了達(dá)到提高政府效率、提高公共服務(wù)質(zhì)量，然而許多地方在實(shí)施過程中卻與之背道而馳，外包失靈”的現(xiàn)象必須預(yù)防。陳精華認(rèn)為，這主要是因?yàn)楣卜?wù)外包欠缺規(guī)范流程、發(fā)包預(yù)算信息不公開、監(jiān)督機(jī)制不完善等因素導(dǎo)致腐敗的滋生。一些地方政府熱衷于推進(jìn)公共服務(wù)提供的市場化，是因?yàn)楣卜?wù)外包過程中，為政府提供了包括特許經(jīng)營權(quán)在內(nèi)的審批、服務(wù)價(jià)格和服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督管理等方面的權(quán)力，很容易在缺乏外部監(jiān)督的情況下進(jìn)行違規(guī)操作。
竹立家說，要杜絕政府在公共服務(wù)外包過程中的腐敗，就要從各個(gè)環(huán)節(jié)入手減少漏洞。
政府要加強(qiáng)投資項(xiàng)目招標(biāo)環(huán)節(jié)的透明度，建立暢通的信息發(fā)布渠道，消除信息發(fā)布和獲知的不公平，有效引導(dǎo)更多的公益組織進(jìn)入政府公共服務(wù)外包項(xiàng)目，從而實(shí)現(xiàn)更充分的市場競爭，形成更真實(shí)的價(jià)格。同時(shí)還要通過嚴(yán)格的社會組織資格審查制度和制定相關(guān)法律法規(guī)來保障競標(biāo)過程的公開公平公正。
其次是建立有效的監(jiān)督平臺，做到政府發(fā)包，權(quán)力機(jī)構(gòu)監(jiān)督，形成各級人大監(jiān)督和社會、媒體監(jiān)督的兩級監(jiān)督機(jī)制。他強(qiáng)調(diào)，加快構(gòu)建嚴(yán)厲的懲處問責(zé)機(jī)制是減少腐敗的關(guān)鍵。他認(rèn)為只有對違規(guī)、壟斷、暗箱操作進(jìn)行嚴(yán)厲的懲處問責(zé)，才能夠真正起到警示作用。
何精華認(rèn)為，獨(dú)立的第三方監(jiān)督管理機(jī)制非常重要，因?yàn)楣卜?wù)領(lǐng)域的資金回報(bào)率的確定、成本的核算、價(jià)格的確定、服務(wù)質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)等具有較強(qiáng)的專業(yè)性，經(jīng)營者與消費(fèi)者之間、經(jīng)營者與監(jiān)督管理者之間存在著信息不對稱，需要獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)評估信息的真實(shí)性和保證競爭的公正性。
公共服務(wù)外包市場有待進(jìn)一步活躍
目前我國政府公共服務(wù)外包業(yè)務(wù)尚處起步階段，市場主體和機(jī)制尚未成熟完善，有些政府想外包的服務(wù)，社會組織承接不了。宋貴倫認(rèn)為，應(yīng)加快推進(jìn)社會組織改革，構(gòu)建樞紐型”社會組織工作體系，推進(jìn)政社分開、管辦分離，實(shí)行分類管理、以社管社”的社會組織管理體制。
在增強(qiáng)公益組織的競爭力方面，何精華認(rèn)為，一是政府要建立科學(xué)的公益組織的選擇機(jī)制，改革政府投資項(xiàng)目的壟斷局面，發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用；設(shè)計(jì)有效的公共服務(wù)契約，促使公益組織選擇合理的行動，以實(shí)現(xiàn)委托人效用最大化。二是完善對公益組織的激勵(lì)機(jī)制，引導(dǎo)社會組織正當(dāng)競爭，從而減少各種沖突，實(shí)現(xiàn)政府和社會組織的共贏。同時(shí)，在政策協(xié)調(diào)上，應(yīng)加強(qiáng)政策配套與政府部門之間的協(xié)調(diào)和對組織發(fā)展的配套支持資金，以及加強(qiáng)非營利組織相應(yīng)的法律保障。
在活躍公共服務(wù)外包市場方面，何精華認(rèn)為政府應(yīng)當(dāng)通過公共服務(wù)產(chǎn)品的投放，引導(dǎo)社會資源投向公共服務(wù)領(lǐng)域，強(qiáng)化政府公共服務(wù)外包知識的培訓(xùn)，培養(yǎng)一批既熟悉政府公共管理，又具備專業(yè)能力的公共服務(wù)人才，培育一批具有較強(qiáng)公共服務(wù)能力的市場主體，鼓勵(lì)社區(qū)提供公共服務(wù)，發(fā)展各種專職、兼職或志愿的社區(qū)公共服務(wù)組織，促進(jìn)政府公共服務(wù)外包市場的發(fā)育成長。 （本報(bào)通訊員 李珊珊 蔡琳）
